Hace 20 años, Robert Kaplan habló de una limusina atravesando las calles de Nueva York en la que viajan con todas las comodidades del mundo, América del Norte, Europa, y otras ricas regiones, con sus cumbres de comercio y autopistas de la información. Fuera estaba el resto de la humanidad, dirigiéndose hacia una dirección completamente diferente. El trayecto de la limusina lleva unos años llegando a su fin, y mientras que Estados Unidos ya ha emprendido su marcha, ha llegado el momento de que Europa elija su rumbo. La crisis financiera ha afectado a un sin número de instituciones y ha llevado a estados a la bancarrota -ha erosionado el viejo sueño. Europa parece una carga, cuando debería ser un escudo. Y su política exterior no hace sino simbolizar este punto crítico.
Riesgo de irrelevancia: shape or be shaped
Uno de los déficits a los que se enfrenta la Unión se refiere a la política exterior. La Unión hace frente a amenazas como el riesgo de marginación gradual, la pérdida de atractivo regional y global y de credibilidad, y una presión creciente para adaptar el sistema multilateral de gobernanza mundial a la realidad de las relaciones internacionales modernas, en el seno del cual la UE bien podría hacer valer su legitimidad de origen frente a los numerosos grupos informales (Ian Bremmer habla en este sentido de un “G-zero world” en el que el G20, los BRICS y otras instituciones similares adoptan gran parte de las decisiones fundamentales) a los que se ha entregado en bandeja un poder descomunal. Las últimas palabras de las Memorias de Jean Monnet convenientemente rezaban: “La communauté elle-même n’est qu’une étape vers les formes d’organisation du monde de demain”.
¿Pueden los europeos permitirse el lujo de ignorar las convulsiones en el resto de regiones del mundo? En Europa, muchos dicen que, con la crisis económica y el giro de Estados Unidos hacia Asia, los agobiados Estados miembros de la UE deberían limitar su actividad estratégica a, a lo sumo, los problemas de las regiones vecinas. Así, si la Unión consigue controlar la situación en el norte de África y servir de contrapeso a Rusia en Ucrania, sus relaciones multilaterales y transatlánticas se revitalizarán. La conclusión implícita es que Europa puede permanecer inmune a los acontecimientos estratégicos tanto en América Latina como en Asia, donde no debería limitarse más que a defender sus intereses económicos.
La actual política exterior de la UE está herida de muerte por no haberse realizado un verdadero análisis estratégico, ello ligado a una más que patente renuencia a plantearse preguntas delicadas acerca de los verdaderos intereses de la UE. Una nueva estrategia tiene que imponerse la tarea de abordar la no exenta de tensiones relación entre esos intereses y los valores de la Unión. Lo que necesita ahora la UE es una estrategia exterior actualizada que capitalice lo que podríamos denominar “espíritu de Maidan” para reforzar su influencia, seguridad y prosperidad, y detener así su deriva hacia la irrelevancia.
La política exterior europea, en sentido amplio, sigue dividida en tres componentes: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); las políticas exteriores individuales de los Estados miembros, y la acción exterior dirigida por la Comisión Europea. En esta fragmentación está el origen de la debilidad de la UE como actor internacional. Lo limitado de su mandato y la estructura intergubernamental de la PESC la convierten en el eslabón más débil en la cadena, y ello a pesar de los avances introducidos por el Tratado de Lisboa (introducción de la figura del alto representante y creación del Servicio Europeo de Acción Exterior). A pesar de algunos avances, la brecha entre los diversos componentes de la política exterior de la UE sigue siendo amplia, y la reducción de esta brecha requiere de un marco estratégico que abarque todas las dimensiones de la política exterior.
Buen ejemplo de ello es la Política Europea de Vecindad (PEV) de la Unión, cuyo objetivo primordial reside en apoyar la transformación estructural de sus vecinos allende sus fronteras oriental y meridional (en este caso, de su orilla), promover la democracia, el Estado de Derecho y la economía de mercado. Diez años después de su lanzamiento, sin embargo, resulta evidente que la política no está cosechando los éxitos deseados. Y ello debido principalmente, como ocurría en el caso del euro, a fallos conceptuales y una puesta en marcha incoherente de una política eminentemente eurocéntrica.
¿Dimensión externa de las políticas internas?
Uno de los objetivos más ambiciosos que se marca el Tratado de Lisboa es crear una política exterior más coherente, y para ello se hace imperativo tener en cuenta y combinar las consecuencias que producen las políticas de la Unión en el ámbito de sus relaciones con otros actores internacionales. Uno de los campos en los que las consecuencias se hacen sentir en mayor medida es la política de inmigración y asilo.
La política europea de medio ambiente también se ha posicionado durante los últimos años como punto de referencia en lo que a relaciones con terceros se refiere. Aunque con resultados muchas veces decepcionantes, la UE se ha erigido como defensora de la lucha contra el cambio climático en numerosos foros internacionales. El liderazgo de la UE en materia de gobernanza ambiental a nivel mundial surgió como resultado de los efectos combinados de la política interna y de la regulación internacional. El creciente poder de los intereses ambientales en Europa a partir de finales de 1980, junto con una mayor presencia en la arena internacional llevó a la UE a comprometerse con ambiciosas políticas ambientales. Ante este compromiso, apoyar acuerdos internacionales que presionaran a otras naciones para adoptar reglamentos ambientales similares a los suyos era en interés de la UE. Tal promoción también ha servido para legitimar en cierto modo las normas de la UE.
Precisamente, además de su relación con el medio ambiente, la calidad de vida y el progreso económico, es necesario entender el papel geoestratégico que juega la energía -y más aún en el contexto europeo donde la dependencia energética es tan alta- ya que, actualmente, es una cuestión de prioridades nacionales que determina las relaciones con otros países. Un claro ejemplo de ello es la relación UE – Rusia: de las importaciones totales de energía de la UE, el 36% del gas, el 31% del crudo y el 30% del carbón provienen de este país. De ahí que hayamos visto -y veamos- a los primeros ministros europeos competir por ganarse los favores de Putin. Aparte de Rusia, hay que destacar el papel de Argelia, Noruega y Qatar como principales suministradores de la UE (juntos suponen el 75% de las importaciones energéticas de energías convencionales a la UE).
La UE tiene en su haber un largo historial de utilización de sanciones políticas y económicas como verdaderos instrumentos económicos, la política de desarrollo, diversos mecanismos para promover la cooperación regional – para perseguir lo que podría llamarse objetivos de política exterior, como la seguridad, el desarrollo, los derechos humanos, y la protección del medio ambiente. Quizá el instrumento más útil en ese sentido haya demostrado ser, por encima de todo, su Política Comercial Común (PCC). En los últimos años, la política comercial de la UE ha ido tomando unas dimensiones considerables más allá de la PCC definida en los Tratados, en particular si tenemos en cuenta los criterios de “condicionalidad” o la vinculación de privilegios comerciales a condiciones específicas que deben cumplir los países terceros, que se ha convertido en un elemento necesario de todos los acuerdos internacionales firmados por la UE.
La política europea de seguridad y defensa
Nick Witney habla de déficit estratégico al hacer referencia a una política de seguridad desactualizada e insuficiente. La concentración de esfuerzos por parte de los líderes de la UE en enderezar los problemas internos ha derivado en desatención al ámbito de la política exterior, en particular a la seguridad. Así, a las puertas del 2015, la preocupación por la economía sigue cediendo el paso a la motivada por la inseguridad estratégica de la Unión. La razón principal por la cual la Unión ha tenido menos éxito en la integración de su política exterior y de defensa es simple: en países como Reino Unido y Francia, la política exterior y de defensa es más relevante que la política monetaria o la política industrial. Así, mientras que en lo que respecta a las cuestiones económicas, las élites políticas decidieron recurrir al voto por mayoría cualificada en instituciones como la Comisión y el Banco Central, no han aparecido todavía señales de que se pretendan tomar medidas similares cuando es la seguridad lo que está en juego.
Europa va a tener que asumir mayores responsabilidades en materia de defensa y seguridad, no porque lo digan los americanos sino porque nos interesa a nosotros, que tenemos una vecindad conflictiva en el Mediterráneo, en el Sahel, en Oriente Medio, en los Balcanes, por no hablar de Rusia y su creciente activismo internacional para hacerse con un área de influencia que compite con nuestros intereses directos, como seguimos viendo en Ucrania. Otro punto débil que exige atención es nuestra dependencia energética y el carácter vital que tienen nuestras exportaciones, que nos exigen mantener vías marítimas seguras.
Europa y sus fronteras
Bronislaw Geremek (Ministro de Exteriores de Polonia entre 1996 y 2000) dijo que “la ampliación de la Unión Europea reconciliaría la historia con la geografía”. Las ampliaciones de 2005 y 2007, por muy difíciles de digerir que algunos consideran que fueron, implicaron quitarse de encima la última carga que se arrastraba desde Yalta y afrontar el reto de superar una división histórica. Estas ampliaciones sean probablemente el mayor logro de la Unión, ya que han contribuido a difundir la democracia, la prosperidad y la seguridad en gran parte del continente. Sesenta años después de su nacimiento, la UE se encuentra de nuevo ante una encrucijada.
¿Qué Europa queremos? ¿Dónde empieza y dónde termina Europa? ¿Son las fronteras de la Unión puras construcciones imaginarias? Y si es así, ¿en qué se basan estas construcciones? Cuando la CEE y Turquía firmaron el Acuerdo de Asociación el 12 de septiembre de 1963, ninguno de los miembros de la CEE alegó que podía existir una excepción sobre la base del Tratado de Roma, que establecía expresamente que sólo las naciones europeas podrían convertirse en miembros. En ese momento, el entonces Presidente de la Comisión Walter Hallstein comentó que “Turquía es una parte de Europa”. Hoy en día, no pocos creen que Turquía está separada de Europa por fronteras geográficas, culturales, históricas y políticas. Hoy en día se hace imperativo luchar contra este determinismo geográfico.
Una de las principales fuerzas de nuestra Unión es precisamente que nunca ha excluido la diversidad y no es el resultado de una uniformización. Por el contrario, siempre se ha nutrido de diferencias, contrastes e incluso tensiones. Uno de los principales activos de Europa es haber sabido asimilar las influencias de otras culturas, abrirse a otras sociedades y prosperar gracias a su apertura al mundo. Es por ello que se hace necesario reflexionar sobre qué Turquía interesa a la Unión: quizás los europeos nos sintamos más cercanos a una Turquía republicana ataturkista autoritaria que a una Turquía islamista en principio democrática. Turquía va a formar parte de nuestro futuro con o sin nosotros, por lo que conviene que esa reflexión nos la hagamos más pronto que tarde.
De acuerdo con el Profesor Jean-Marc Ferry, Europa es, por su propia definición, un orden cosmopolita. Estamos abiertos al mundo. No estamos creando una identidad contra otras identidades, una contra-identidad. Estamos creando una identidad que está abierta a las demás y es capaz de promover, precisamente, estos valores. Y esta debería ser una de las metas de la nueva narrativa de Europa: dar forma a la globalización con nuestros valores, y tener más confianza que nunca en esos valores.
Europa, más que una idea, es un planteamiento cultural. Se atribuye a Monnet la frase “si tuviera que volver a hacerlo, empezaría por la cultura” (fue Hélène Ahrweiler, ex rectora de la Academia de París, la que atribuyó en un discurso la frase al político: “podría exclamar Jean Monnet si se encontrara de nuevo entre nosotros”). Nuestra Europa es una Europa de valores comunes. Unos valores a los que dimos nombre con los criterios de Copenhague: democracia, Estado de derecho, respeto de los derechos humanos y respeto y protección de las minorías.
Y si a veces algunos de nosotros en Europa tenemos dudas acerca de la importancia de estos valores, basta con mirar a Ucrania. La UE puede haber perdido su halo, pero las emocionantes escenas en la plaza de Maidan de Kiev son un poderoso recordatorio de la vigencia del atractivo de los valores fundamentales que la sustentan. A los jóvenes en la plaza Maidan que, frente a una represión cada vez mayor y bajo temperaturas polares, escribieron la nueva narrativa de Europa. Saben que Europa no es sólo la tierra de las oportunidades en términos de desarrollo económico, porque han visto lo que sucedió en Polonia o en los países bálticos, sino también que Europa es una promesa de esperanza y libertad. Debe Europa sobre todo intentar promover una comunidad de valores basada en la democracia, los derechos humanos y el imperio de la ley, desde la perspectiva de que estos valores no son un regalo sino un objetivo común que requiere el esfuerzo cooperativo de todos. Es esto lo que se denomina la vis atractiva de la Unión. Pero nos han tenido que recordar desde fuera la importancia de mantener lo erigido hasta el momento.
Déficit de coraje
Y es que Europa también padece de un déficit de coraje. En 1946, cuando Europa estaba en ruinas, algunas voces intrépidas se unieron para llamar al continente a crear unos “Estados Unidos de Europa. ” Una idea que sin embargo nunca se vio reflejada en los tratados. Durante demasiado tiempo los europeos han tenido miedo del mismo objetivo que una vez les impulsó hacia un proceso revolucionario y exitosa. Los líderes evitan ahora la palabra “federalismo ” a toda costa, y el resultado es una construcción desequilibrada que no se puede mover hacia delante, pero que tampoco se atreve a volver hacia atrás.
Hace un cuarto de siglo, Europa también se tambaleaba ante una crisis de propósito. En ese momento Jacques Delors emergió como presidente de la Comisión Europea para dar a Europa un rumbo y un sentido de misión. A menos que los líderes europeos de hoy en día -no queda sin embargo tan claro que Donald Tusk y Federica Mogherini parezcan tan dispuestos a insuflar esta energía- pueden articular un propósito unificador similar, la discusión sobre el futuro de Europa acabará convirtiéndose en algo irrelevante. Quizás sea la amenaza de irrelevancia la narrativa que necesita Europa.
La UE no puede permitirse el lujo de ser irrelevante para el resto del mundo. Y la mejor manera de empezar esevitar la cacofonía en política exterior, paliar la incapacidad de los europeos de presentar hacia el exterior un frente unido: la UE suscita expectativas de parte de la comunidad internacional y éstas no pueden ser satisfechas sin una política exterior común. Sólo una UE dotada de capacidad de acción en política exterior podría influir sobre el rumbo de la política económica mundial, favorecer una política mundial del medio ambiente y dar los primeros pasos hacia una política verdaderamente global. El flamante trio de lideres a la cabeza de las instituciones comunitarias cuenta con un gran punto a su favor: la legitimidad política que les confierieron los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo de 24 y 25 de mayo de 2014. Sólo queda esperar que ésto no se convierta en una mera justificación para desengañar de nuevo a los ciudadanos europeos.
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Este post formó parte del Especial Miradas de Internacional sobre las diez prioridades de la nueva Comisión Europea, en el que contaremos con nuestros colaboradores habituales y con firmas invitadas. Aquí puedes ver todos los posts publicados sobre el mismo y también puedes seguir el especial a través de nuestro Twitter, nuestra página de Facebook y en el hashtag #CEJuncker.
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